1945年8月15日，日本宣布战败投降。随即，麦克阿瑟带领着美军进驻日本。日本政府拨出巨款，在全国建立慰安所，为美国大兵提供慰安妇和慰安夫……1、7万名18-25岁的女性沦为美国大兵的性工具在日本人看来，战胜国凌辱战败国妇女是必然的。要保全皇族、贵族、公卿、上层社会妇女的贞操和日本人的纯正血统，就必须建立一个“性的防波堤”。1945年8月18日，日内务省发出《外国驻屯慰安施设整备》和《关于外国驻屯慰安施设问题给内务省各警保局长的通告》等，要求各地警务部门建立为占领军提供性服务的慰安所。8月26日，官方拨5000万日元，由东京警视厅牵头成立“特殊慰安施设协会”，设慰安、游技、艺能、特殊施设、食堂和物产各部，并在天皇皇宫前举行了“结成式”。日本人称之为“国家卖春机关”。
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起初，官方决定用妓女充当慰安妇。妓女听到这个消息都在哭泣，她们都不愿意用身体侍奉敌人，并且她们当中流传着“西洋人和日本人身体不一样，和他们做那种事会被弄成两半”的说法。结果，愿意合作的妓女连最初设想的1/3都未达到。日本政府只能撕破面子用广告征召良家妇女。战后的日本物资缺乏，不知情的贫困妇女看到广告都去应募。一年内，日本征召了7万名18-25岁的良家妇女。据当时统计，她们在应募时默认做性服务的，20%都不到。但在政府和妓院老板的威逼利诱下，均难逃慰安命运。日本茨木县警察局的档案记录了这段历史：“很可悲，身为警察必须为占领军提供慰安所，使用这一招，是希望利用这些经验丰富的妇女提供的特殊服务，截断一股洪流，使平常人家妇女和女孩受到保护。”8月18日，茨木警察局接到命令时，当时唯一适合充当慰安所的是一栋单身警员宿舍。他们火速改造宿舍，从海军那里找来床铺，调来20名慰安妇。9月20日，慰安所开门营业。8月28日，大批美军涌进东京以南厚木地区，大兵们找到了特殊慰安施设协会经营的小町园慰安所，在开业前一天，冲进去打了服务员，强暴了所有的慰安妇。 在横滨的互乐庄，开业前一天，100多名美国黑人大兵闯进去轮奸了14名慰安妇。开业第二天，一名逃跑的慰安妇被美国兵当场掐死。特殊慰安施设协会公关事务负责人镝木在1972年写的回忆录中，曾说到当时的情况：“我和两三个协会经营人匆匆赶到那里，惊见街上已出现了五六百人的长龙。场面混乱，连美军宪兵也束手无策。”“里头有38个慰安妇，由于生意太旺，供不应求，人数很快增加到100。每个妇女每天需招待15到60个客人。”
