几乎同时，蒋介石下令组建了国民党东北行营，任命熊式辉为行营主任，并任命了东北9个省的省长（日本投降后，国民党将东北划分为9个省），准备接管东北的行政权。此外，蒋介石还任命蒋经国担任特派员，以国民政府经济谈判代表的身份赴长春同苏联进行经济合作谈判。实际上，自8月中旬以来，蒋介石就命令国民党军队沿平绥、同蒲、平汉、津浦等铁路，向华北推进。其中，傅作义部沿平汉线已逼近张家口。为了延迟蒋军向华北和东北推进，刘伯承、邓小平率部发起上党战役，晋察冀军区举行了平绥战役。
苏军鉴于东北的复杂形势，也急于同中共取得联系。9月14日，后贝加尔方面军司令马利诺夫斯基元帅派他的代表贝鲁诺索夫中校，在曾克林的陪同下乘专机抵达延安。
当时，中央政治局正在开会讨论向北发展的方针，急需了解东北的情况，曾克林的到来正好解决了这个问题。刘少奇据此提出，为了争取控制东北，中央准备派大批干部和部队到东北去工作。为此，会议决定成立中共东北局，彭真为书记。9月15日，彭真、陈云一行乘苏军专机飞赴东北。在彭真一行离开延安的当天，刘少奇电告各中央局，明确中共对东北的任务是“坚决地争取东北，在东北发展我党强大的力量”。为避免引起美蒋的觉察，刘少奇还特意嘱咐，派往东北的干部不要带武器，一律穿便装，打扮成劳工模样。
远在重庆的毛泽东，对刘少奇的决策深感“欣慰”。9月17日，毛泽东致电中央，说重庆的“友人（苏联）和我们的意见完全一致，希望力争东北，时机要紧，万勿失机”。毛泽东还建议，让吕正操率一至两个团“兼程北进”。
当天，刘少奇也起草了一封致毛泽东的电报，提出：“东北为我势所必争，热、察两省必须完全控制。红军在东北现已开始撤退，据说在十二月初将撤完。内蒙红军即将撤退，已三次要求我接防德王府、百灵庙一线。”在此情况下，“我之战略部署须立即加以考虑”。
这就是“向北发展，向南防御”的战略方针。为了贯彻这一方针，刘少奇建议：在冀东、热河布置重兵，除现在已派往东北的部队外，还需在冀东集结5万以上的部队，以便在苏军撤退时抢先进入东北。因此，从现在起就应该调集10万至15万人到冀东、热河一带。同时，将长江以南的新四军主力转移至江北，让出江南8个解放区。至于新四军主力的去向，要么直接调到冀东，要么调到山东，然后从山东抽调10万人到冀东、热河一带。为此，刘少奇提出建立冀热辽中央局，由高岗、李富春负责，陈毅、林彪或徐向前指挥军事。
为什么要这样部署？9月18日，刘少奇在一份电报中作了如下解释：满洲四周连接苏联力量，南面旅（顺）大（连）又系苏军军事管制地带，“故我们如能控制热、察及冀东，在满洲沿海又配置数万兵力，即可阻止蒋军进入满洲”。
刘少奇提出的这一战略方针，完全符合毛泽东的意图。所以，毛泽东和周恩来回电同意中央力争东北的方针，说东北及热河、察哈尔控制在手，加之全党团结一致，就没有什么可怕的了。他们建议：“苏南、浙东、皖南主力迅速即开，冀东屯兵五万，并成立冀热辽中央局及军事领导机关，人选请你们定。”
接到毛泽东和周恩来的回电后，刘少奇立即主持召开中央政治局会议，进一步明确了“向北发展，向南防御”的战略方针。他说，我们的方针就是力求控制热、察两省，控制东北。“搞得好，苏也可掩护我们。仅有苏联帮助，不成功。要我们有决心，有坚决行动，舍得把其他地方丢了，以保障这一块，才有可能。”
方针确立后，刘少奇随即对部队的调动作了具体部署：山东首先调6万人，3万去东北，另外3万开至冀东。由李富春任冀热辽中央局书记，林彪为司令，萧劲光、李运昌为副司令。继彭真到东北之后，再派5万人，加上各地选送的100个团的干部，以便在东北组织10万人的武装。
9月10日，中共中央命令山东分局立刻抽调5万人，马不停蹄地赶往冀热辽。刘少奇对山东分局的领导说：“中央是完全依靠你们及山东的部队和干部。原则上以山东全部力量去完成这个任务。其他各地加以帮助。望你们全力执行，越快越好。”当天，山东分局就派萧华率领部分干部、万毅率领8个团向东北挺进。
萧华率领山东军区1000多名干部于9月下旬到达安东（今丹东），这是除冀热辽部队外最早到达东北的一支部队。10月中旬，沙克率领冀中军区1500人到达锦州，吕正操率领晋绥军区一个团抵达沈阳，万毅率领山东军区滨海支队3500多人先到沈阳，然后向吉林挺进。下旬，罗荣桓率领山东军区机关及直属部队4000多人从胶东龙口渡海在庄河登陆，吴克华率领胶东军区第六师及第五师一部共8000余人也到达营口。
