那么，这么多的繁官冗员是从哪里冒出来的呢？包拯指出：除了朝廷命官之外，一是“台寺之小吏”，即御吏台、大理寺、中书监等各官府所设的下属机构中额外增加的官吏、衙役。二是“府监之杂工”，即各官府为自己办事方便而增加的勤杂官员。三是“荫序之官”，即因祖上做过官、立过功而受封的家属子女，或凭关系受照顾的亲属、官亲贵戚。四是“进纳之辈”，即用金钱或买或捐的官吏、衙役等等。同时，国家每三年举行一次科举考试，每次也要录取一千余人。
北宋冗官现象有其封建王朝的制度共性，也有其时代特性。北宋前期，在统一国家过程中，采取“伪署并仍旧”的办法，同时为加强中央集权，在保留后周旧机构的基础上又增设了一些平行的新机构，使之互相牵制。这样，就形成了“一官而数人居之，一事而数人治之”的现象。结果，一是造成官名与实际职权不一致，因而职责不明，上推下卸，互相推诿，政事淹滞；二是造成机构繁复，彼此牵制，导致重床叠加，闲官过多，效率低下恶果；三是造成冗官冗费，耗竭财力；四是造成寄禄官制度混乱，这种与前代风格不同的品秩制度，职事分离，使得庸碌腐败的官员大增。
面对种种官制痼弊和财政窘困的局面，自真宗朝以后的历朝有识之士，大多上奏要求“去冗”、“减费”、“裁官”。尤其到了仁宗以后，问题已成燃眉之急。当时，不少“以天下为己任”的士子和官员，纷纷上书朝廷，要求改革症弊。范仲淹就向仁宗条陈十事，主持“庆历新政”，革新吏治。包拯，也是强烈要求改革弊政的一名有识之士。
包拯在这篇上疏里不无忧虑地指出，现在，全国有州郡320个，县1250个。按照定额用吏不过五六千人，现在已经超过三倍多。“是食禄者日增，力田者日耗，则国计民力安得不窘乏哉！”吃国家俸禄的官吏日益增多，耕种田地的人一天比一天减少，造成国家财用、老百姓物力更加匮乏。现在国家每年的收入比前朝增加了一倍多。而且，先祖时国家所征收的税目只是实物，后来收取赋税时将实物折算为钱，这样，税户在常税之外增加了五六倍的赋税。包拯痛心疾首地大声疾呼：“重率暴敛，日甚一日，何穷之有！”“方今山泽之利竭矣，征赋之入尽矣”，“输者已竭，取者未足，则大本安所固哉！”税率本已很重，再加上官府横征暴敛日益严重，且没有止境。土地不会增加，纳税的老百姓已经一无所有，而官吏冗员多，所耗用度就多，长此以往，国家的根基能安定稳固吗？
